Sudiarto (Program Officer, The Interseksi Foundation)
Selama 2005-2007, Indonesia telah menggelar PILKADA secara langsung 282 kali di tingkat kabupaten/kota. PILKADA langsung merupakan eksperimen baru berdemokrasi di Indonesia, setelah sebelumnya berpuluh-puluh tahun kepala daerah dipilih oleh DPRD. Selama kekuasaan Orde Baru (1966-1998), pemilihan di tingkat DPRD itu dilandasi atas dasar disukai oleh Suharto atau tidak. Tetapi setelah jatuhnya Suharto oleh gelombang demokratisasi pada 1998, Jakarta Electoral Hostility Index (EHI)
Berbeda dengan pemilu nasional pertama pasca-Orba pada 1999, dan selanjutnya pada 2004 dan 2009, yang relatif berjalan damai, tidak demikian dengan jalannya PILKADA yang diwarnai dengan kekerasan dan perseteruan dalam derajat yang berbeda-beda. Pemilihan presiden dan DPR nasional dipersepsikan berjarak dari kehidupan sehari-hari rakyat, sedangkan PILKADA adalah peristiwa lokal, terkait dengan isu lokal dan tokoh-tokoh lokal, sehingga pemilih cenderung lebih militan dan mudah dimobilisasi untuk PILKADA ketimbang pemilu nasional.
Dalam penelitian bertajuk Konflik Pilkada dan Kematangan Demokrasi Lokal di Indonesia: Menguji Hipotesis Modernisasi, Doktor Mohammad Zulfan Tadjoeddin, pengajar di Jurusan Ekonomi dan Keuangan University of Western Sydney Australia, menyusun indeks perseteruan pilkada (electoral hostility index atau EHI) di 229 kabupaten dan 52 kota selama 2005-2007 dan menguji faktor-faktor sosial ekonomi terhadap kematangan berdemokrasi di tingkat lokal di Indonesia. Selama rentang waktu itu tercatat terjadi 41 kali penyerangan, di mana empat kantor KPUD dibakar dan 18 lainnya dirusak, serta empat kantor bupati dan tiga gedung DPRD dibakar. Untungnya, tidak dilaporkan adanya korban jiwa selama episode tersebut.
Hasilnya adalah tabel EHI berikut ini:
Tingkat perseteruan | Indeks perseteruan (EHI) | Jumlah PILKADA | Persentase (%) |
Rendah | 0 | 215 | 76.2 |
Sedang | 1 | 26 | 9.2 |
Tinggi | 2 | 36 | 12.8 |
Sangat tinggi | 3 | 5 | 1.8 |
Total | 282 | 100 |
Skor 0 (EHI rendah) menunjukkan tidak adanya kekerasan terhadap kinerja KPUD maupun persaingan antarkandidat kepala daerah, meskipun berlangsung demonstrasi dan aksi-aksi protes. Tidak ada dampak secara signifikan terhadap jalannya PILKADA. Ini misalnya terjadi dalam PILKADA Kabupaten Agam, Sumatera Barat, ketika seratusan demonstran memrotes dicoretnya nama bakal calon dukungan mereka oleh KPUD.
Skor 1 (EHI sedang) diberikan jika terjadi tindak kekerasan tapi tidak berdampak pada proses PILKADA, termasuk demonstrasi tanpa kekerasan yang berlangsung cukup panjang. Contohnya pada PILKADA Kota Bitung, Sulawesi Utara, di mana ribuan massa berunjuk rasa di depan KPUD selama empat hari menuntut penghentian PILKADA, disusul aksi 500 orang menuntut PILKADA ulang dan diikuti dengan mogok kerja ratusan PNS menolak walikota terpilih, serta perusakan billboard bergambar kelima calon walikota.
Skor 3 (EHI tinggi) berarti situasi di mana protes dan demonstrasi terkait PILKADA mencapai level kekerasan yang tinggi dalam intensitas, wilayah cakupan, jumlah massa yang terlibat dan adanya aksi-aksi perusakan, tetapi tidak sampai mengganggu jalannya PILKADA. Kasusnya terjadi dalam PILKADA Kabupaten Maluku Tenggara Barat, di mana tujuh kantor pemerintah daerah terbakar dilempar bom molotov beberapa jam sebelum pelantikan bupati terpilih. Kandidat yang kalah menggugat hasil PILKADA ke pengadilan atas tuduhan kecurangan, tetapi ditolak gugatannya.
Sedangkan skor 4 (EHI sangat tinggi) merujuk pada situasi konflik terkait PILKADA di mana skala kekerasan sangat tinggi dan mengganggu jalannya PILKADA, melibatkan ribuan massa selama berhari-hari, merusak lebih dari dua bangunan, dan bentrokan fisik yang menyebabkan puluhan orang luka-luka. Lima daerah yang tergolong EHI sangat tinggi adalah Aceh Tenggara, Kaur, Tuban, Halmahera Barat dan Halmahera Selatan. Di Tuban, 5000 pendukung kandidat yang kalah mengamuk dengan membakar kantor KPUD, rumah dinas bupati, sebuah hotel, sebuah kantor perusahaan swasta, dua rumah pribadi, dan 12 mobil.
Menguji Hipotesis Modernisasi
Dalam diskusi rutin Kelompok Gatsu 10 di Ruang AIPI, Gedung Widya Graha LIPI, Jumat (14/01), Dr. Zulfan menyajikan hasil penelitian di atas kepada sejumlah peneliti muda di PPSDR (Pusat Penelitian Sumber Daya Regional) LIPI dan peserta diskusi lainnya. Menggunakan hipotesis teori modernisasi, Dr. Zulfan menyimpulkan bahwa makin miskin pendapatan di suatu daerah, tingkat perseteruan PILKADA makin tinggi dan kematangan demokrasi lokal semakin rendah. Tingkat perseteruan PILKADA juga berkorelasi dengan kasus kemiskinan, artinya bahwa demokrasi tidak dapat diterapkan lebih mendalam pada situasi absennya pertumbuhan ekonomi. Karena tingginya tingkat kekerasan dalam PILKADA, banyak pihak seperti dua ormas Islam terbesar NU dan Muhammadiyah dan DPD (Dewan Perwakilan Daerah) menyarankan evaluasi terhadap PILKADA langsung. Profesor Ryaas Rasyid yang menjadi salah satu tokoh kunci desentralisasi di Indonesia sampai mengusulkan agar daerah-daerah miskin dengan kapasitas PAD (pendapatan asli daerah) rendah tidak diizinkan menyelenggarakan PILKADA langsung. Lebih jauh lagi, pemerintah pusat mempertimbangkan untuk menghapus PILKADA pada tingkat provinsi dan mengembalikan ke sistem lama dengan pemilihan di tingkat DPRD, sementara PILKADA langsung pada tingkat kabupaten/kota tetap dipertahankan.
Menurut Lipset (1959), pertumbuhan ekonomi mendorong perubahan institusional yang memungkinkan terciptanya konsolidasi demokrasi baik secara endogen maupun eksogen, dengan ukuran-ukuran ekonomi mencakup kesejateraan rata-rata, industrialisasi, pendidikan dan urbanisasi. Hipotesis ini mendapat dukungan secara teoretik maupun empirik. Dari sisi teoretik, Papaioannou dan Siourounis (2008) merangkum empat kanal bagaimana kesejahteraan dan pendidikan memungkinkan terjadinya proses demokratisasi. Pertama, bahwa masyarakat borjuis dan industri terlalu kompleks dan sulit untuk diperintah oleh rezim non-demokratis atau otokrasi. Kedua, kelas berkuasa memperoleh keuntungan dari demokrasi sehingga tidak akan menentang reformasi, sebagaimana dibangun modelnya oleh Bourguignon dan Verdier (2000). Ketiga, pendidikan mendorong elite untuk menginisiasi ketimbang menentang demokratisasi. Dan keempat, Glasser et al. (2007) membangun model di mana pendidikan mendorong demokratisasi, dengan dasar bahwa sekolah mendidik orang-orang untuk berinteraksi satu sama lain dan memperolah keuntungan dari partisipasi berwarganegara termasuk memberikan suara dan mengorganisasikan diri. Di ranah empirik, banyak peneliti lainnya menyajikan bukti-bukti (Barro, 1999; Boix dan Stokes, 2003; Glaeser et al., 2004; Epstein et al., 2006; dan Papaioannou dan Siourounis, 2008).
Hipotesis modernisasi sendiri mempunyai banyak dimensi. Teori ini pertama kali dipaparkan oleh Lerner (1958), ilmuwan behavioral yang mengkaji perkembangan media massa. Lerner mengusulkan elemen-elemen modernitas berikut ini: urbanisasi, tingkat melek huruf, dan “cara hidup partisipatif” yaitu dengan aktifnya berpartisipasi dalam pemilu dan beropini tentang segala sesuatu di luar persoalan dan kebutuhan mendesak orang per orang. Sedangkan para ekonom seperti Rostow (1960), Kuznets (1966) dan Chenery dan Taylor (1968) memfokuskan pada modernisasi ekonomi, dengan menekankan pada pentingnya perubahan struktural, merosotnya ekonomi pertanian dan meningkatnya industri di perkotaan, dan naiknya tingkat pendapatan. Tetapi Lipset-lah yang memelopori pemikiran yang mengaitkan antara perkembangan ekonomi sebagai indikasi modernitas dengan demokrasi.
Hipotesis modernisasi sendiri terbelah dalam berbagai kubu. Przeworski dan Limongi (1997) serta Przewroski et al. (2000) berpendapat bahwa transisi demokrasi berlangsung secara acak, tetapi begitu sekali tercapai, negara-negara dengan GDP per kapita tinggi akan tetap bersifat demokratis. Keduanya mengabaikan pandangan bahwa demokratisasi juga berlangsung secara endogen. Boix dan Stokes (2003) dan Epstein et al. (2006) menyangkal temuan keduanya dengan menerapkan teknik yang lebih canggih dan membuktikan bahwa demokratisasi bisa berlangsung baik secara endogen maupun eksogen.
Semua kajian empirik di atas dilakukan pada tingkat lintas-negara (cross-country), sedangkan penelitian yang dilakukan oleh Dr. Zulfan ini adalah pertama kali yang menguji keabsahan hipotesis modernisasi dengan analisis dalam satu negara (within-country) dan pendekatan cross-sectional dengan sejumlah sampel yang sangat besar dari daerah-daerah di Indonesia. Dengan 492 kabupaten dan kota dan perkembangan sosial ekonomi yang beragam, Indonesia adalah laboratorium yang luar biasa untuk menguji hipotesis modernisasi.
Hipotesis Modernisasi dalam Konteks PILKADA
Disimpulkan oleh Dr. Zulfan bahwa pada daerah-daerah yang makin tinggi status sosial ekonominya preferensi pemilih akan semakin rasional, makin tidak parokial, sehingga lebih cair dan makin banyak swing voter yang mudah berganti-ganti pilihan. Kesimpulan ini dipertanyakan oleh seorang penanggap dari LIPI dengan mengambil contoh daerah urban di Tangerang Selatan (Tangsel), di mana justru politik dinasti semakin menguat. Karena hanya memberikan satu contoh kasus, disarankan agar dilakukan pengamatan lebih dalam dengan referensi hipotesis modernisasi dan dibandingkan dengan studi empiriknya.
Penanggap lain mempertanyakan cara pengambilan data yang menggunakan suratkabar nasional alih-alih suratkabar lokal, dengan asumsi bahwa suratkabar lokal lebih bisa merekam kejadian-kejadian di daerah ketimbang koran nasional. Menurut Dr. Zulfan, awalnya dicoba untuk menggunakan data-data dari suratkabar lokal yang tergabung dalam JPNN (Jawa Pos News Network), tetapi kesulitannya karena JPNN sendiri tidak memiliki database seluruh berita yang diproduksi oleh suratkabar-suratkabar yang tergabung dalam jaringannya. JPNN hanya sekadar mengatur lalu-lintas berita antarjaringan saja. Jika harus mencari data langsung dari 33 provinsi, tidak bisa dibayangkan berapa lama waktu, tenaga dan biaya harus dikeluarkan untuk melakukan penelitian ini. Diputuskan untuk menggunakan suratkabar nasional yaitu Kompas, Koran Tempo, Media Indonesia, Republika, Sinar Harapan, Suara Karya, Suara Pembaruan dan The Jakarta Post, yang diperoleh melalui kliping di perpustakaan CSIS Jakarta. Sejak pertama kali diselenggarakan pada 2005, PILKADA adalah “barang baru” yang menyedot perhatian luar biasa suratkabar-suratkabar nasional, termasuk kejadian-kejadian yang bersifat kekerasan jarang sekali terlewatkan. Berita-berita di suratkabar nasional juga di-cross check dengan suratkabar-suratkabar lokal yaitu Suara Merdeka (Jawa Tengah), Jawa Pos (Jawa Timur),Kedaulatan Rakyat (Yogyakarta), Kaltim Post (Kalimantan Timur), Riau Pos (Riau), dan Singgalang (Sumatera Barat), sedang suratkabar Aceh tersedia melalui database Aceh Peace and Development Monitoring yang dimiliki oleh UNDP dan Aceh Conflict Monitoring Update terbitan Bank Dunia.
Karena suratkabar-suratkabar senang meliput berita-berita yang mengandung insiden kekerasan, atau “indikasi negatif”, maka semakin mudah pula mendapatkan data-data yang dibutuhkan. Detail beritanya sendiri tidak penting, seperti apakah demo dilakukan oleh sepuluh atau seratus orang, atau bentrok menyebabkan luka lima atau dua puluh orang, faktanya adalah terjadi demonstrasi atau bentrokan. Demikian pula jika berbagai suratkabar meliput peristiwa yang sama dengan cara yang berbeda-beda, yang satu mengatakan “dipukul”, yang lain “didorong”, atau “hanya disentuh”, maka perlu analisis terhadap semua pemberitaan, tanpa perlu harus bersusah-payah mengecek di lapangan. Perlu pula diperhatikan kemungkinan bias pemberitaan suratkabar yang berafiliasi ke salah satu partai pendukung calon kepala daerah.
Ditanyakan mengenai kaitan antara tingkat pendidikan dan kemiskinan dengan kekerasan dalam PILKADA, Dr. Zulfan menanggapi bahwa kemiskinan bisa menyebabkan kekerasan tetapi juga belum tentu berdampak. Ada faktor pemicu (trigger) dan faktor yang mendasari suatu tindakan (underlying factor). Di sini memang kelemahan reduksionis dari hipotesis modernisasi. Hanya dari satu dua kasus tidak bisa dilakukan generalisasi, harus dilakukan paling tidak pada 50 kasus, atau dengan menggunakan comparative case. Prinsipnya bahwa pada daerah-daerah yang lebih miskin, opportunity cost untuk melakukan aksi-aksi kekerasan, untuk dimobilisasi oleh elite-elite calon kepala daerah dan diprovokasi, lebih tinggi daripada daerah-daerah yang kurang miskin. Di negara maju seperti Australia orang tidak mau dibayar lima dolar untuk memilih perdana menteri, mereka mau memilih karena melihat program yang ditawarkan partai dan para kandidat.
Sementara itu Dr. Riwanto Tirtosudarmo, peneliti utama LIPI yang menulis buku Mencari Indonesia: Demografi-Politik Pasca-Soeharto(2007), mengkhwatirkan penggunaan hasil penelitian ini oleh kalangan ideolog tertentu yang meyakini bahwa rakyat belum siap berdemokrasi karena masih miskin, tidak seperti di Singapura yang maju tetapi tidak demokratis, dan lebih baik kembali ke era Suharto. Hal serupa diamini oleh Amin Mudzakkir (PPSDR LIPI) dengan melihat sisi moralnya, seolah-olah terjadi viktimisasi orang miskin. Hal ini dibantah oleh Dr. Zulfan, selain bahwa dengan hasil penelitian ini perlu ditingkatkan perhatian pada risiko terjadinya kekerasan dalam PILKADA di daerah-daerah miskin, tetapi juga pesan moralnya bahwa para calon kepala daerah seyogyanya memasukkan program-program pengentasan kemiskinan dalam kampanye PILKADA. Sehingga proses demokrasi di tingkat lokal tidak hanya berhenti pada procedural belaka, tetapi juga masuk pada tingkat substansi dan tujuan akhirnya yaitu kesejahteraan rakyat sendiri sebagai pemegang kedaulatan.
Indonesia sudah melalui tiga kali pemilu nasional dan dua kali PILKADA, tetapi jika tidak ada perubahan substansial pada tingkat kesejahteraan, dikhawatirkan akan terjadi kemunduran dan runtuhnya keyakinan terhadap demokrasi (backlash). Acemoglu dan Robinson (2006) menawarkan empat skenario kediktatoran dan demokrasi. Pertama, model Afrika Selatan, yang dicirikan dengan transformasi dari kediktatoran yang sangat lama menuju demokrasi yang stabil. Kedua, model Inggris yang secara bertahap menuju demokrasi tanpa perlawanan berarti dari lapisan elite. Ketiga, mode Argentina, di mana lapisan elitenya menentang tuntutan demokrasi, dan menghasilkan periode panjang instabilitas yang bergerak dari kediktatoran menuju demokrasi dan sebaliknya. Terakhir, model Singapura yang berakhir dengan stable and happy anocracy.
Terkait dengan kritik mengapa lebih memilih pendekatan modernisasi ketimbang lainnya, Dr. Zulfan menolak pola-pola konfrontatif dalam tradisi keilmuan dan memilih prinsip kolaborasi. Sebuah peristiwa bisa dipotret dengan framework apa saja, meskipun demikian hipotesis modernisasi masih dianggap sebagai tool yang powerful. Selain itu, dari sisi “marketing”, mengingat selama ini hipotesis modernisasi hanya menggunakan analisis cross-country, penelitian ini merupakan ikhtiar pertama yang memberikan tawaran lebih baik jika dikerjakan dengan pendekatan modernisasi.
Diskusi ini mengingatkan pada kritik terhadap jalannya demokrasi liberal di Indonesia pasca-reformasi yang hanya menghasilkan prosedur demokrasi tanpa menyentuh akar persoalan rakyat sehari-hari, yaitu pengentasan kemiskinan, penciptaan lapangan kerja, pendidikan yang murah dan terjangkau, serta layanan kesehatan yang berkualitas untuk segala lapisan masyarakat. Demokrasi hanya menjadi mainan elite yang memiliki modal besar dan meminggirkan si miskin dari pengambilan kebijakan yang menyangkut hajat hidup orang banyak. Misalnya, apa urgensinya SBY mempersoalkan penetapan ataukah pemilihan langsung dalam kasus PILKADA di Yogyakarta, tanpa menyentuh problem rakyat Yogyakarta itu sendiri. Dari penelitian dan diskusi-diskusi semacam ini diharapkan dapat berkembang kajian dan wacana lebih mendalam tentang bagaimana menyuarakan kepentingan rakyat miskin dalam proses demokratisasi, tidak sekadar memobilisasi dalam ritual lima tahunan.
